什么是EOD?和流域環(huán)境治理有什么關(guān)系?
這幾天，EOD刷屏了。
近日，隨著國辦《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》公布，在金融圈、地產(chǎn)圈、環(huán)保圈、基建圈探討得如火如荼的“生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)”(簡稱EOD)模式，觸發(fā)霸屏式轉(zhuǎn)發(fā)。
11月16日，財(cái)政部正式發(fā)布《重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》(傳送門)，最高項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)資金60%、20億!自此EOD再次掀起火爆高潮!
中央高層重視、財(cái)政部資金加碼
行業(yè)鋪天蓋地轉(zhuǎn)發(fā)
EOD模式從哪來?為何設(shè)?運(yùn)作模式如何?
發(fā)揮什么作用?落地效果怎樣?對政企的意義?
先來看定義，EOD官方闡釋：
EOD(Ecology-OrientedDevelopment)模式是以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動(dòng)收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合。
關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境治理、項(xiàng)目;收益較好、產(chǎn)業(yè);融合。
簡單講，基于項(xiàng)目實(shí)踐的EOD模式，在幫助政府改善生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，解決項(xiàng)目資金問題，不增加政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)自平衡。充分將綠色項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益相結(jié)合，“綠水青山”與“金山銀山”相統(tǒng)籌。
一句話，解決了“燒錢項(xiàng)目的缺錢困境”。
隨著試點(diǎn)項(xiàng)目逐漸成熟，政策出臺愈加密集;規(guī)劃設(shè)計(jì)產(chǎn)品日益豐富，融資模式與建設(shè)落地案例也愈加典型。
01、EOD從哪來?
生態(tài)文明“四梁八柱”體系，暗藏缺錢困境
自十八大以后，我國生態(tài)文明的重要性被提到了前所未有的高度。
特別是以2015年國務(wù)院出臺了兩個(gè)重磅文件：《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》為標(biāo)志，疊加一系列配套制度。自此，我國完整的生態(tài)文明制度建設(shè)體系初見雛形，生態(tài)建設(shè)也拉開序幕。
△生態(tài)文明制度建設(shè)體系△
但是，生態(tài)環(huán)保一直以來就是個(gè)花錢的事。在我國財(cái)政主要矛盾(剛性支出整張>財(cái)政收入增長)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染之間矛盾日益凸顯的背景下，國家新常態(tài)下的生態(tài)環(huán)保事業(yè)，也面臨著時(shí)代最大的困境：缺錢。
于是，基于項(xiàng)目實(shí)踐的EOD模式應(yīng)運(yùn)而生。環(huán)境部從2018年即開始提出了EOD模式的倡議，時(shí)至今年，多部委陸續(xù)出臺EOD相關(guān)政策，中央重視程度逐增。
02、EOD模式詳解
EOD模式的“334”實(shí)踐，聯(lián)合促進(jìn)落地!
一、EOD模式開展的三個(gè)階段
第一階段：重構(gòu)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。通過環(huán)境治理、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，為城市發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)基底，帶動(dòng)土地升值;
第二階段：整體提升城市環(huán)境。通過完善公共設(shè)施、交通能力、城市布局優(yōu)化、特色塑造等提升城市整體環(huán)境質(zhì)量，為后續(xù)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營提供優(yōu)質(zhì)條件;
第三階段：產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及人才引進(jìn)。通過人口流入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展激活區(qū)域經(jīng)濟(jì)，從而增加居民收入、企業(yè)利潤和政府稅收，最終實(shí)現(xiàn)自我強(qiáng)化的正反饋回報(bào)機(jī)制。
其收益來源主要為：土地溢價(jià)及土地出讓收入、產(chǎn)業(yè)反哺分成收益。
近年來發(fā)達(dá)國家推行的污染排放權(quán)也是很好的例證，我國目前也正積極推行排污權(quán)、炭排放權(quán)等交易制度來健全環(huán)境治理的市場體系。
總結(jié)來說，EOD項(xiàng)目操作模式就是通過生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、環(huán)境修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施配套以及產(chǎn)業(yè)配套建設(shè)促使該區(qū)域及周邊的土地升值，并為產(chǎn)業(yè)引入和人口流入提供良好的生態(tài)基底;一方面以產(chǎn)業(yè)發(fā)展增加居民收入、企業(yè)的利潤和政府的稅收;另一方面依靠人口流入帶來政府稅收的增加及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)生活三者協(xié)調(diào)發(fā)展。
二、EOD項(xiàng)目三大落地方式
1、PPP
在政府財(cái)政支出額度較大，但支出額度未超過財(cái)政部規(guī)定的上限，且項(xiàng)目實(shí)施不緊迫的區(qū)域，EOD模式可采用PPP方式實(shí)施項(xiàng)目。
2、ABO
在政府財(cái)政支出額度較大，但支出額度未超過財(cái)政部規(guī)定的上限、但項(xiàng)目實(shí)施緊迫的區(qū)域，EOD模式可采用ABO方式實(shí)施項(xiàng)目。ABO模式，一般指授權(quán)(Authorize)—建設(shè)(Build)—運(yùn)營(Operate)模式，由政府授權(quán)單位履行業(yè)主職責(zé)，依約提供所需公共產(chǎn)品及服務(wù)，政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責(zé)，同時(shí)支付授權(quán)運(yùn)營費(fèi)用。
3、“流域治理+片區(qū)開發(fā)”
在政府財(cái)政支出額度超過財(cái)政部規(guī)定的上限、項(xiàng)目實(shí)施緊迫，但土地市場較為活躍的區(qū)域，EOD模式可采用“流域治理+片區(qū)開發(fā)”方式實(shí)施項(xiàng)目。
三、EOD適宜的四大項(xiàng)目應(yīng)用
1、廢棄礦山修復(fù)
對于廢棄礦山修復(fù)，可爭取實(shí)現(xiàn)投入與產(chǎn)出的自求平衡。第一，以修復(fù)過程中開采的石料銷售收入彌補(bǔ)修復(fù)成本;第二，運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地復(fù)墾等政策，通過耕地“占補(bǔ)平衡”延伸土地價(jià)值;第三，礦山修復(fù)后的土地可用于建設(shè)農(nóng)業(yè)基地、主題公園、特色產(chǎn)業(yè)園等，拓展經(jīng)濟(jì)效益;第四，部分礦山中，可通過煤矸石粉粹形成的低成本混凝土替代原礦產(chǎn)支撐柱，替換出礦產(chǎn)資源，產(chǎn)生收入。
2、農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合開發(fā)
生態(tài)果蔬采摘、美麗鄉(xiāng)村旅游等是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境治理相結(jié)合的代表模式。此外，中辦、國辦《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》中指出，土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，可重點(diǎn)用于與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)。這無疑為農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與環(huán)境協(xié)調(diào)開發(fā)提供了一定的資金保障。
3、城鄉(xiāng)供排水一體化
城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)過較長時(shí)間的發(fā)展，已較為完善。而農(nóng)村供排水項(xiàng)目通常小而分散、收益較低，特別是農(nóng)村污水處理率不足10%，存在較大的資金需求。因此，可考慮供排一體化、城鄉(xiāng)一體化。以供水支持排水，以城市支持農(nóng)村，構(gòu)建大項(xiàng)目包，確保整體實(shí)現(xiàn)盈利。例如，福建省三明市、南平市等地正在運(yùn)用這一思路探索水務(wù)全產(chǎn)業(yè)鏈的城鄉(xiāng)一體化模式，著力解決農(nóng)村用水的難題。
4、重點(diǎn)流域治理
流域內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品資源、周邊土地資源均有豐富的潛在價(jià)值，目前階段可優(yōu)先關(guān)注砂石的開采和利用。《關(guān)于促進(jìn)砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》(發(fā)改價(jià)格〔2020〕473號)中，提出“推進(jìn)河砂開采與河道治理相結(jié)合”，及“逐步有序推進(jìn)海砂開采利用”，鼓勵(lì)以砂石收益補(bǔ)充流域治理的支出。在重點(diǎn)流域治理的項(xiàng)目開發(fā)中，可搭配砂石開采收入作為項(xiàng)目融資的還款來源。此外，亦可將砂石開采權(quán)、海域使用權(quán)等作為融資的補(bǔ)充擔(dān)保措施。
03、EOD案例剖析
實(shí)干派的規(guī)劃落地，綠水青山變金山銀山
網(wǎng)絡(luò)熱播電視劇《人民的名義》中，有一個(gè)官方范本。
劇中講了一個(gè)達(dá)康書記，將林城煤塌陷區(qū)改造成濕地公園和開發(fā)區(qū)，最終造福一方的故事。
事實(shí)上，這個(gè)故事是有原型的：即江蘇省徐州市的潘安湖國家濕地公園。
2010年起當(dāng)?shù)赝ㄟ^“挖深填淺、分層剝離、交錯(cuò)回填”等技術(shù)改造塌陷區(qū)，恢復(fù)土地生態(tài)調(diào)節(jié)功能，同時(shí)建起了濕地公園景觀，接著又規(guī)劃了污水廠、交通路線、幼兒園、醫(yī)院等配套設(shè)施，打造集康養(yǎng)、休閑旅游、電子商務(wù)、高端住宅于一體的現(xiàn)代生態(tài)新城，實(shí)現(xiàn)了從一城煤灰半城土到一城青山半城湖的轉(zhuǎn)變。
理論模式結(jié)合實(shí)際，接下來分享一些EOD案例。
一、英國泰晤士河濱水空間規(guī)劃
英國政治家約翰·伯恩斯曾說，泰晤士河是世界上最優(yōu)美的河流，“因?yàn)樗且徊苛鲃?dòng)的歷史”。作為倫敦最佳視野的所在，泰晤士河整個(gè)濱水公共空間與生態(tài)、商業(yè)、休閑、會(huì)展、博覽等多種城市功能混合交織，這些使得泰晤士河不僅最終成為城市的視線景觀軸，也成為的城市重要的空間發(fā)展軸。
二、國內(nèi)首個(gè)流域生態(tài)環(huán)境治理的EOD項(xiàng)目
薊運(yùn)河(薊州段)全域水系治理、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)EOD項(xiàng)目。該項(xiàng)目的創(chuàng)新性在于在國內(nèi)首次將EOD模式應(yīng)用到整個(gè)流域生態(tài)環(huán)境治理中，積極踐行“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的理念，是“綠水青山就是金山銀山”理論對生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化路徑的探索。項(xiàng)目工期為20年，中標(biāo)額約為65億元。已順利確定了社會(huì)資本方，進(jìn)入項(xiàng)目執(zhí)行階段。
三、240億元投資的三峽集團(tuán)首個(gè)EOD項(xiàng)目
2019年9月，長江環(huán)保集團(tuán)與東湖高新區(qū)正式簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，確定采用“廠網(wǎng)河湖岸+生態(tài)產(chǎn)業(yè)”方式開展全域合作。目前，長江環(huán)保集團(tuán)已按照協(xié)議約定完成全區(qū)“三水共治”規(guī)劃及實(shí)施方案，策劃項(xiàng)目總投資約240億元。在為東湖高新區(qū)做好全域水環(huán)境規(guī)劃的同時(shí)，長江環(huán)保集團(tuán)積極拓展環(huán)保領(lǐng)域相關(guān)業(yè)務(wù)，在地方政府的委托下開展實(shí)施其最為關(guān)注的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目——光谷生態(tài)大走廊項(xiàng)目。
四、四川片區(qū)綜合開發(fā)典例——程度懷州新城楊溪湖濕地公園
楊溪湖濕地公園項(xiàng)目是成都以EOD為導(dǎo)向的沱江發(fā)展軸片區(qū)綜合開發(fā)的重要項(xiàng)目之一。該項(xiàng)目作為成都平原東北生態(tài)帶的第一門戶，充分利用所在地勢地貌，打造出了最具“川東淺丘梯田濕地典范”，將為推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)注入更多生態(tài)活力。未來，成都國際職教城、通用航空機(jī)場、精品酒店、綜合醫(yī)院、商業(yè)配套等都將沿湖布局。而該項(xiàng)目正是國際熱門的EOD模式的生動(dòng)范例。
五、江蘇打造涵蓋20萬噸全地下水質(zhì)凈化廠的試點(diǎn)項(xiàng)目
循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目位于蘇州科技城，占地規(guī)模385畝，將涵蓋20萬噸全地下水質(zhì)凈化廠、生態(tài)公園、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園等建設(shè)內(nèi)容，總投資規(guī)模約50億元。
六、山東日照水庫流域生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目(2021國家級試點(diǎn))
實(shí)施以水質(zhì)提升為目標(biāo)的生態(tài)環(huán)境治理工程。對入庫水質(zhì)實(shí)施在線監(jiān)測，重點(diǎn)實(shí)施項(xiàng)目區(qū)內(nèi)村莊搬遷、入庫河口固體廢物攔截、陳疃河濕地和銓元河濕地修復(fù)等生態(tài)環(huán)境治理工程，提升水庫流域生態(tài)系統(tǒng)的凈化能力，打造水庫生態(tài)屏障圈。
七、河北懷來永定河沿岸及官廳水庫周邊生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)項(xiàng)目(2021國家級試點(diǎn))
延慶區(qū)政府、懷來縣政府、官廳水庫管理處、北京市永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、永定河流域投資有限公司將共同成立官廳水庫生態(tài)節(jié)點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)綜合協(xié)調(diào)組及工作專班，統(tǒng)籌推進(jìn)官廳水庫管理范圍確權(quán)立界、水源保護(hù)工程、保水漁業(yè)研究、水庫清淤研究、區(qū)域生態(tài)建設(shè)等相關(guān)工作。
八、案例小結(jié)
綜上可見，EOD模式下行業(yè)跨度大，且不同行業(yè)專業(yè)要求高，生態(tài)環(huán)境治理、修復(fù)和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建需要專業(yè)的環(huán)保企業(yè)完成;基礎(chǔ)設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)配套及生活配套的建設(shè)需要綜合能力較強(qiáng)的建筑企業(yè);后期產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、物業(yè)管理需要綜合能力較強(qiáng)的運(yùn)營商進(jìn)入。
因而EOD綜合開發(fā)商應(yīng)具備從項(xiàng)目策劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、概念規(guī)劃、工程施工、地塊開發(fā)、資產(chǎn)運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)招商等一整條產(chǎn)業(yè)鏈的實(shí)施能力。
山東日照水庫流域生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目、河北懷來永定河沿岸及官廳水庫周邊生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)項(xiàng)目，日照市東港區(qū)人民政府、日照市水務(wù)集團(tuán)有限公司協(xié)同合作，讀道文旅參與規(guī)劃設(shè)計(jì)落地，通過高質(zhì)量發(fā)展，一方面反哺生態(tài)環(huán)境保護(hù)，一方面實(shí)現(xiàn)對流域經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用，助力鄉(xiāng)村振興。
并且，結(jié)合中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》要求土地出讓收益的50%(或土地出讓收入的10%)用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的政策。以及《意見》將山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)納入了用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的范疇?？梢奅OD模式，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展上，將更加受到關(guān)注，并發(fā)揮更大作用。
江蘇省徐州市賈汪區(qū)“潘安湖采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目”，采用“環(huán)境治理+旅游協(xié)同”模式，將塌陷區(qū)建設(shè)成國家濕地公園，帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，也為新農(nóng)村建設(shè)提供有益路徑;江蘇省環(huán)保集團(tuán)與蘇州高新區(qū)合作的“循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目”，建設(shè)內(nèi)容廣泛覆蓋地下水質(zhì)凈化廠、生態(tài)公園、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園等。
這些案例均是創(chuàng)新拓展生態(tài)價(jià)值方面的溢價(jià)，打造區(qū)域內(nèi)EOD模式的項(xiàng)目標(biāo)桿與樣板。
EOD真的火了!哪些行業(yè)可以抓住機(jī)會(huì)破圈?
與地方政府投融資和基建有什么關(guān)系?
什么項(xiàng)目更適合?怎么兌現(xiàn)?注意什么?
04、EOD項(xiàng)目融資運(yùn)營?
現(xiàn)金流動(dòng)起來!運(yùn)營增長起來!
由于綠色項(xiàng)目廣泛的“外部性”和“公益屬性”，決定了它們初期投入大、項(xiàng)目回收期長的特點(diǎn)。并且項(xiàng)目直接產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益有時(shí)難以覆蓋建設(shè)成本，因此項(xiàng)目融資成為較為突出的難題。這將如何解決?
1、政府債券模式
這是一類現(xiàn)階段最容易實(shí)施，且落地性最強(qiáng)的投融資模式。其核心優(yōu)勢在于，一是政府性基金收入可以作為專項(xiàng)債券的還款來源，最大限度地豐富了投資收益;二是成本低和期限長，這是政府債券最核心的優(yōu)勢，不再多言。三是籌集資金成功率高，現(xiàn)階段顯然是只要發(fā)行不會(huì)出現(xiàn)籌資不足的局面。當(dāng)然，政府債券也存在著明顯的不足，即發(fā)行金額有限，受本省整體調(diào)控影響，通常情況下，難以滿足某地區(qū)生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目(或是其他項(xiàng)目)的總投資額。
2、政府投資基金與投資運(yùn)營公司模式
將兩種模式一并論述，是由于無論是設(shè)立基金的模式還是直接股權(quán)出資成立公司的模式，本質(zhì)相同，上述兩種模式都是針對投資主體的合作形式和項(xiàng)目資本金的充實(shí)而言的。實(shí)踐中，兩種模式下都將可能出現(xiàn)兩種情形，一是當(dāng)社會(huì)資本方不參與的情況下，所在地政府及本地國有企業(yè)自行出資設(shè)立基金或者直接組建公司;二是社會(huì)資本方參與的情況下，共同進(jìn)行投資。兩種情況從投資理論上并沒有區(qū)別，但是，從實(shí)踐中，若有社會(huì)資本方參與，則投資回報(bào)機(jī)制必須健全，即要明確滿足投資人的投資收益;如果僅有本地政府和本地國有企業(yè)參與，則通常做長遠(yuǎn)考慮，并且可以以超出本項(xiàng)目的綜合收益作為投資收益不足的補(bǔ)充。
3、開發(fā)性金融、環(huán)保貸模式
開發(fā)性金融與環(huán)保貸通常將以創(chuàng)新型貸款的形象得以應(yīng)用。但是，無論哪種創(chuàng)新型貸款模式，仍然要遵循貸款的風(fēng)控審批原則。在應(yīng)用此種模式時(shí)，要注意以下幾點(diǎn)：
(1)資本金角度。仍然要項(xiàng)目具有相應(yīng)的資本金，因此，創(chuàng)新型貸款模式實(shí)際上在很大程度上是與前述的政府投資基金與投資運(yùn)營公司模式共同合作使用的。
(2)貸款收益測算角度。項(xiàng)目貸款的收益應(yīng)能夠覆蓋本息。此時(shí)需要分兩種情況考慮，一是貸款主體為本地國有企業(yè)時(shí)，項(xiàng)目收益通?？梢猿霰卷?xiàng)目而考慮企業(yè)的綜合收益;二是若貸款主體為本地國有企業(yè)與社會(huì)投資人的合資公司，則貸款時(shí)的收益測算通常僅能考慮本項(xiàng)目中(除非是各方成立的合資公司還有其他項(xiàng)目，否則將不可能合并在一起進(jìn)行測算)。顯然，第二種的收益設(shè)計(jì)和測算的難度大為增加。
(3)擔(dān)保措施角度。一是貸款主體為本地國有企業(yè)，則自然本地國有企業(yè)自行擔(dān)保;二是貸款主體為本地國有企業(yè)與大型社會(huì)資本(通常為央企、上市公司)組建的合資公司，此時(shí)社會(huì)資本方將可能存在一定的不提供擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn);三是貸款主體為本地國有企業(yè)和一般類型的社會(huì)資本，社會(huì)資本方的擔(dān)保能力可能得不到貸款銀行的認(rèn)可。因此，三種類型下，貸款的成功率各有不同，應(yīng)在實(shí)踐中謹(jǐn)慎把握。
對于幾種投融資模式，建議并期待各項(xiàng)目參與主體，能夠?qū)γ糠N投融資模式深入分析，有效的與項(xiàng)目本身相結(jié)合，綜合運(yùn)用多元化的投融資模式促進(jìn)項(xiàng)目的成功融資、順利落地。
二、四大兌現(xiàn)路徑機(jī)制
一、是運(yùn)用綠色金融特色產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)“減碳”等環(huán)境效益。
充分用好綠色貸款、綠色債券、合同能源管理、綠色項(xiàng)目損失分擔(dān)等綠色金融特色產(chǎn)品，用好各級“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金”、跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)妊a(bǔ)貼資金，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收支自求平衡。擁有環(huán)境權(quán)益的項(xiàng)目主體可考慮將其收益作為還款來源，或作為抵押擔(dān)保措施，例如林權(quán)、水權(quán)、綠證的價(jià)值開發(fā)。
其中特別需關(guān)注碳資產(chǎn)價(jià)值，隨著“30·60”碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)細(xì)化落地，及2021年7月全國碳市場第一個(gè)履約周期正式啟動(dòng)，未來碳資產(chǎn)升值收益及碳資產(chǎn)質(zhì)押融資等將有較大的空間。此外，針對光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、抽水蓄能電站等有顯著碳減排效益的行業(yè)，可開發(fā)綠色金融專屬產(chǎn)品，延伸太陽能建筑一體化、農(nóng)光互補(bǔ)、漁光互補(bǔ)、其他分布式能源多能互補(bǔ)等，配套環(huán)境提升，提高綜合收益。
二、是明確公益屬性綠色項(xiàng)目融資的部分合規(guī)要求。
首先，對于廢棄礦山修復(fù)項(xiàng)目，土地價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)路徑是項(xiàng)目開發(fā)的焦點(diǎn)。項(xiàng)目主體需考慮將修復(fù)后原址土地或周邊土地通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓的資金作為還款來源，而土地出讓收入作為還款來源存在一定的合規(guī)界限。目前，國家層面正在試行將城市建設(shè)中的老城區(qū)品質(zhì)提升等公益類項(xiàng)目和可開發(fā)經(jīng)營性用地打包開發(fā)，通過組合方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收支綜合平衡。若這一模式能取得較好效果，就具備推廣到生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的條件。
其次，對于重點(diǎn)流域治理項(xiàng)目，在明確市場化砂石開采和公益化流域治理間關(guān)聯(lián)情況下，項(xiàng)目還款來源就可認(rèn)定為主要依賴包內(nèi)相關(guān)項(xiàng)目收入。
三、是加大綠色金融專項(xiàng)考核與激勵(lì)支持。
EOD模式主要針對“外部性”較強(qiáng)的、具有公益屬性的項(xiàng)目，其良好的生態(tài)效益、對周邊產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)作用通常需要一定時(shí)間才能體現(xiàn)，因此離不開政策上的考核、激勵(lì)支持。
具體而言，第一，對滿足條件的綠色主體，特別是小微、三農(nóng)與民營企業(yè)，建議可優(yōu)先給予再貸款或再貼現(xiàn)資金支持;第二，地方政府給予試點(diǎn)項(xiàng)目稅收優(yōu)惠或利息補(bǔ)貼;第三，商業(yè)銀行可考慮優(yōu)先介入示范效應(yīng)明顯的EOD模式綠色項(xiàng)目，并提供優(yōu)惠資金支持。
四、是建立EOD模式綠色項(xiàng)目庫、形成各方交流協(xié)調(diào)機(jī)制。
2021年4月，生態(tài)環(huán)境部、發(fā)改委和國開行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(EOD)模式試點(diǎn)的通知》，集中梳理天津、河北、內(nèi)蒙古等20個(gè)省(區(qū)、市)的36個(gè)典型意義試點(diǎn)項(xiàng)目，主要涉及流域治理、生態(tài)農(nóng)業(yè)、礦山修復(fù)、沙漠治理、“無廢城市”等。
類似地，在綠色金融改革試驗(yàn)區(qū)或其他有條件的區(qū)域，也可由政府牽頭建立地方EOD模式綠色項(xiàng)目庫，完善績效評估與環(huán)境評價(jià)，培育并推廣“生態(tài)+產(chǎn)業(yè)”案例。此類項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模大、涉及產(chǎn)業(yè)豐富，因此項(xiàng)目資金需求通常金額較大、期限較長、方案較復(fù)雜。需要政府部門、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、企業(yè)、銀行等各方的合作，形成良好的溝通機(jī)制，共同推動(dòng)項(xiàng)目高質(zhì)量開展。
05、EOD項(xiàng)目未來發(fā)展
警惕發(fā)展問題，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目可持續(xù)性!
一、行業(yè)跨度大
EOD模式下行業(yè)跨度大，且不同行業(yè)專業(yè)要求高，生態(tài)環(huán)境治理、修復(fù)和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建需要專業(yè)的環(huán)保企業(yè)完成;基礎(chǔ)設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)配套及生活配套的建設(shè)需要綜合能力較強(qiáng)的建筑企業(yè);后期產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、物業(yè)管理需要綜合能力較強(qiáng)的運(yùn)營商進(jìn)入。
所以應(yīng)注重一整條產(chǎn)業(yè)鏈的實(shí)施能力。
二、見效周期長
EOD模式見效周期較長，良好的生態(tài)基底構(gòu)建需要一定的時(shí)間才能顯現(xiàn)出來，生態(tài)環(huán)境的優(yōu)良性顯現(xiàn)出來后，土地的增值效應(yīng)才會(huì)大大增加;且EOD模式下的產(chǎn)業(yè)培育和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入也需要一定的周期和時(shí)間才能顯性化，很難在較短的時(shí)間內(nèi)體現(xiàn)出來。
所以一名合格的EOD綜合開發(fā)商還應(yīng)具備強(qiáng)大的融資、開發(fā)、變現(xiàn)能力，對于長流程的資金鏈要有充分的管控和操盤能力。
三、土地開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)大
從EOD項(xiàng)目的施行上可以發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目公司需要對EOD項(xiàng)目所屬區(qū)域進(jìn)行土地整理并進(jìn)行成片開發(fā)，因此，土地開發(fā)所引起的風(fēng)險(xiǎn)便成為EOD運(yùn)作模式自身獨(dú)有的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。在我國，土地開發(fā)可以分為一級開發(fā)與二級開發(fā)，在EOD項(xiàng)目中，主要表現(xiàn)為土地一級開發(fā)。土地一級開發(fā)，是指通過對“生地”進(jìn)行整理、投資與開發(fā)，使其達(dá)到“熟地”，最終實(shí)現(xiàn)土地出讓的過程。在整個(gè)土地開發(fā)的過程中可能會(huì)產(chǎn)生以下三個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)：
1、融資類風(fēng)險(xiǎn)
土地一級開發(fā)包括征地、拆遷、平整、建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共配套設(shè)施等，這些項(xiàng)目的進(jìn)行需要大量的資金基礎(chǔ)。一方面，EOD項(xiàng)目的原生資金不足，另一方面采取股權(quán)融資、債權(quán)融資等其他融資手段，也面臨一定的融資法律風(fēng)險(xiǎn)。
因此，項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)積極拓寬融資渠道，在項(xiàng)目的運(yùn)作和推進(jìn)過程中，注重項(xiàng)目的合規(guī)性，滿足金融機(jī)構(gòu)的審查要求，盡可能做好事前的防控工作。
2、政策類風(fēng)險(xiǎn)
土地一級開發(fā)所面臨的政策風(fēng)險(xiǎn)主要包括國家政策和地方政策兩個(gè)方面。國家政策對土地成片開發(fā)項(xiàng)目的影響主要包括城市化建設(shè)、土地利用政策、征地所涉及的拆遷及補(bǔ)償政策、產(chǎn)業(yè)稅收政策等;地方政策主要是作為國家政策的輔助以及結(jié)合地方發(fā)展?fàn)顩r的政策。與法律相比，政府具有不確定性，或許由于領(lǐng)導(dǎo)更迭，或許因?yàn)樯霞壋雠_與該政策相沖突的文件，都會(huì)導(dǎo)致合同依據(jù)政策發(fā)生變化，從而導(dǎo)致基于政策依據(jù)簽訂的合同文件效力也受到影響。
因此，項(xiàng)目公司一方面需要適時(shí)掌握影響土地一級開發(fā)的宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)政策動(dòng)向，對土地開發(fā)進(jìn)行全面的項(xiàng)目論證，進(jìn)行詳細(xì)的盡職調(diào)查，積極與政府各部門溝通，盡量規(guī)避可能發(fā)生的政策風(fēng)險(xiǎn)，另一方面注重與政府部門的合同簽訂，盡量在不違背法律法規(guī)的情況下將土地開發(fā)的詳細(xì)規(guī)則訂立在合同中，保證在今后的糾紛中于法有據(jù)。
3、收益類風(fēng)險(xiǎn)
目前全國關(guān)于土地一級開發(fā)形成三種模式的收益分配模式，分別是固定比例收益模式、土地出讓金凈收益分成模式與固定收益+凈收益分成模式。
上述三種收益分成模式存在一定的問題。
就固定比例收益模式而言，其是政府按照總建設(shè)成本的一定百分比分配利潤給項(xiàng)目公司。在這種情況下政府往往是預(yù)先估計(jì)，劃定比例，而項(xiàng)目公司的投資建設(shè)運(yùn)營期往往很長，可能會(huì)面臨很多突發(fā)的情況，極有可能發(fā)生超額支出的情形。
就土地出讓金凈收益分成模式而言，根據(jù)財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行2006年12月31日發(fā)布的《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》第4條的規(guī)定，土地出讓收支全額納入地方政府基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方政府基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線”管理。在地方國庫中設(shè)立專賬(即登記簿)，專門核算土地出讓收入和支出情況。土地出讓金的收益需要全額納入地方政府基金預(yù)算管理，項(xiàng)目公司不能收取土地出讓金的部分收益，因此該模式也存在一定合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。
EOD運(yùn)作模式作為城市開發(fā)模式的一種，其核心在于土地，目的在于收益，而土地開發(fā)作為收益的重心，尚未形成完善且成熟的制度體系，因此在實(shí)踐中，項(xiàng)目公司需要及時(shí)了解當(dāng)前的法律、法規(guī)與政策性文件的規(guī)定，謹(jǐn)慎選擇收益模式，避免發(fā)生違法違規(guī)的情形，此外，針對固定比例收益模式，不僅需要加強(qiáng)項(xiàng)目論證研究，同時(shí)也需要在合同中載明補(bǔ)充協(xié)議與價(jià)款變更權(quán)等內(nèi)容，避免后期可能發(fā)生的法律風(fēng)險(xiǎn)。
06、結(jié)語
EOD模式的成功實(shí)踐恰恰說明了環(huán)境跟產(chǎn)業(yè)發(fā)展或者是經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不是對立的，美好的環(huán)境也是生產(chǎn)力，金山銀山也是招商引資的資源要素。
在未來，還有很長的一段路要走。
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